Cobertura de seguros en Italia
(Por Associazione Consumatori Piemonte )

LEGISLACIÓN ITALIANA, LEY Y PROBLEMAS SOBRE SEGUROS Y RESPONSABILIDAD CIVIL

Índice

1. Ley italiana sobre contratos de seguro que cubren la responsabilidad - el código civil
2. El seguro obligatorio para la circulación de vehículos - ¿qué sucede si hay un accidente de coche?
3. Ley y realidad - un partido duro en un mercado no tan libre
4. Intentos de solucionar los problemas y asuntos eternos - los últimos años

1. Ley italiana sobre los contratos de seguro que cubren la responsabilidad - el código civil.

En Italia, como en muchos otros países modernos, los seguros de accidentes se han desarrollado más y más desde que Lloyds abrió su primera oficina en Londres hace siglos.

Hoy en día, el uso de corporaciones, empresas y profesionales para protegerse de accidentes empresariales firmando contratos de seguro con tanta facilidad era absolutamente imprevisible cuando Inglaterra rizó el rizo y el proceso de globalización empezaba gracias a un número pequeño de hombres del hierro a bordo de sus naves de madera.

Pero ahora, también los ciudadanos privados, no relacionados directamente con el comercio o la industria, son llamados en ocasiones para firmar contratos de seguros. Después de un largo camino ahora estamos acostumbrados a llamarles consumidores. Y es la dura realidad de los consumidores de servicios de seguros los que examinamos aquí y ahora.

De acuerdo con el sistema legal italiano, el seguro es un contrato, regulado por el Código Civil. La idea napoleónica de un código de comercio separado ya no existe desde 1942, cuando todas las reglas del Código de Comercio de 1865 fueron incluidas en el nuevo Código Civil aprobado ese año, en tiempo de guerra. En este crisol, la categoría entera de contratos comerciales, esos contratos que entendíamos típicos de empresas y profesionales, desaparece. Es tiempo ahora para todos de tener acceso a todos los contratos regulados por la ley, y entre ellos el contrato de seguros. Como siempre, de todas formas, la sociedad ha ido por delante y la nueva ley solo ha hecho que reconocer una situación de hecho. Incendios, robos, accidentes de coche eran riesgos incluso para los particulares. Los seguros fueron la solución ideal. En los mismos años, la idea de un seguro obligatorio por ley para cubrir determinados accidentes amenazando de una manera fuerte el desarrollo ordinario de la sociedad moderna, ha nacido ya. En 1993 el gobierno totalitario crea el INAIL, un poderoso seguro público de accidentes de trabajo. Las empresas fueron obligadas a declarar al Instituto el número y el nombre de todos sus trabajadores, y contribuir con sus fondos en proporción a los salarios que les pagaban a los empleados (no sin la contribución de los mismos trabajadores).

Así que cuando el nuevo Código Civil se aprobó en 1942, los principios y normas reguladoras de los contratos típicos de seguros fueron bastante consolidados. Bastante en el fondo, considerando lo poco que los nuevos artículos han cambiado en más de 60 años de uso. Pero, y veremos, que cambios terroríficos en la sociedad italiana no pueden pasar desapercibidos en el mercado de seguros. La legislación y la ley han ido cambiando, pero no han cambiado mucho los principios básicos sino las leyes específicas que se han decretado para regular los nuevos aspectos de la realidad que era imposible prever cuando se redactaba el Código Civil.

Entonces veamos qué es lo que abogados y ciudadanos pueden encontrar en el código civil, en los artículos 1882 y siguientes, sobre contratos de seguro. Centraremos nuestra investigación en los límites de los seguros que cubren los daños provocados por un accidente en una situación de riesgo. La ley italiana establece una segunda clase de seguros, los que pagan una prima o una suma en caso de un suceso "relacionado con la vida humana", por ejemplo la muerte de un padre. Así pues, los artículos de interés para nuestro propósito terminan en el artículo 1918; una primera parte, hasta el artículo 1903, es común a las dos clases de seguro, mientras que del artículo 1904 hasta el 1918 regulan específicamente la cobertura de los daños.

El artículo 1882 da una definición general de los contratos de seguros, que tienen una naturaleza arriesgada. La compañía de seguros hace una jugada arriesgada sobre un posible accidente del asegurado: si el accidente tiene lugar, el asegurador perderá lo jugado y pagará la suma de dinero. Si no, la compañía ganará y se quedará con la suma de dinero que el asegurado le tenía que dar.

De todas formas, dada la idea que un seguro no es un simple juego, y que el Estado no quiere potenciar el juego, muchas otras normas se han pensado para limitar la parte de juego. Pero cual es la otra parte, la fomentada Por supuesto, es la transferencia de riesgo. El posible accidente no es un suceso como otro cualquiera: es un infortunio realizar un riesgo concreto que incluya al asegurado ( o tercera persona a favor de quien se contrata el seguro: art. 1890 y 1891 CC).

Así, la compañía de seguros tiene que ser fuerte, por dos razones: el lado de juego, y además que tiene que sobrevivir fácilmente incluso a fuertes pérdidas; es un tema que toma riesgo por defecto, y que tiene una estructura articulada para evaluar la probabilidad de realización del riesgo. El art. 1883 establece que las compañías de seguros tiene que ser compañías u organismos públicos, y disposiciones más específicas están detalladas en otras normas estableciendo que el gobierno es quien autoriza a las compañías de seguros dados unos determinados requisitos como unos recursos importantes, parecido a los bancos.

El contrato de seguro tiene que ser por escrito para poder aportar evidencia en los tribunales (art. 1888 CC). Esto debería evitar los acuerdos clandestinos que pueden convertir al seguro en un juego arriesgado.

El asegurado tiene que decir la verdad a la compañía de seguros sobre los hechos que afectan al riesgo, si no, el contrato puede ser nulo o cualquier compañía se puede separar de él (art. 1892 y 1893 CC, también ver art. 1906). Si no fuera así, el asegurado podría hacer jugadas arriesgadas y obstaculizar a la compañía de seguros en sus esfuerzos para calcular el riesgo realizando probabilidades. Por la misma razón, el asegurado tiene que informar a la compañía de seguros de cualquier hecho que incrementea el riesgo (art. 1898 CC).

El contrato no puede durar más de diez años sin dar el derecho de retirarse a ambas partes después de este periodo (art. 1899 CC). Esto es porque de otra manera podría resultar muy duro para la compañía de seguros calcular la probabilidad de riesgo, convirtiendo el contrato casi en un simple juego.

Si el accidente es provocado por el propio asegurado, la compañía de seguros no pagará en casos de accidentes derivados de su descuido o actuación, pero en este caso la culpa tiene que ser grave ( art. 1900 CC).

Un principio similar se recoge en los arts. 1913, 1914 y 1915: el asegurado no puede evitar actuar para limitar los daños. Puede provocar parcialmente el accidente y no está permitido por razones evidentes. Para limitar los daños implícitos en primer lugar hay que dar aviso inmediato a la compañía de seguros de lo que ha sucedido (el plazo está fijado por la ley, son tres días).

Una limitación parcial de este principio es el art. 1918, permitiendo el seguro básico contra riesgos derivado de la responsabilidad civil del asegurado en sí mismo. Examinaremos con mayor detalle esta clase de seguros, porque es el más interesante para los ciudadanos en las sociedades modernas, en el campo de la responsabilidad civil derivada de accidentes automovilísticos. De todas formas, incluso si aquí hay una acción del asegurado de determinar un hecho futuro del contrato de seguros, las acciones determinadas están excluidas.

Un principio fundamental relativo a los contratos de seguros con cobertura de riesgos se encuentra en el art. 1905 CC: la compañía de seguros es simplemente responsable dentro de los límites del daño sufrido por el asegurado: el enriquecimiento no está permitido por la ley, o el seguro devendría un juego arriesgado. Esto es cierto independientemente del precio pagado por el asegurado; por otro lado, está permitido determinar en el contrato la máxima cantidad que la compañía de seguros tendrá que pagar, dependiendo del precio pagado y no tanto del daño sufrido. El mismo principio se encuentra en los arts. 1908, 1909, 1910 y 1911 del CC: si el objeto del seguro es un bien tangible la responsabilidad de la compañía de seguros está limitada en cualquier caso por el valor real del bien, aún más, si el mismo bien es objeto de más de un contrato de seguro, en cualquier caso la suma total percibida por el asegurado no excederá del valor del bien.

En cualquier caso donde una tercera parte es responsable por daños, la compañía de seguros puede solicitarlo en su propio favor directamente de la tercera parte (art. 1916 CC). En este sentido la compañía de seguros asumirá el riesgo de la acción contraria a la ley, pero los principios generales de responsabilidad no serán tocados.

Estas son las principales reglas establecidas en el CC: generales, como siempre, pero que implican sólidos principios, todavía intocables después de más de sesenta años. Es cuando entramos en detalle cuando podemos observar la vida real de la sociedad moderna y los contratos de seguros contra riesgos dirigidos a los consumidores privados.

2. El seguro obligatorio para la circulación de vehículos - ¿qué sucede si hay un accidente de coche?

El más importante entre todos los contratos de seguros que firman los ciudadanos son los contratos con cobertura de riesgos relativos a la responsabilidad civil a la que están sujetos los conductores. Conducir se ha convertido en un forma de viajar popular en Italia en los años cincuenta e incluso más en los sesenta. Hoy en día, el porcentaje de coches por habitante es uno de los más altos, incluso en los países civilizados, potenciado por las políticas públicas que fomentan el transporte privado en lugar del público (grandes inversiones en autopistas y carreteras).

Así, el número de accidentes automovilísticos ha aumentado rápidamente. Problemas sociales, y costes, derivados de este nuevo riesgo han producido una gran cantidad de legislación: normas de conducción segura, por supuesto (la Unión Europea ha fomentado fuertes procesos de uniformidad en este campo), pero también las normas sobre seguros de responsabilidad civil derivada de un accidente de coche, determinan un nuevo tipo de seguro obligatorio, y el primero relacionado con los ciudadanos no relacionado con su actividad profesional. ¿ Pero por qué obligar a los conductores a firmar contratos de seguros que cubran su responsabilidad en caso de accidentes? Sobre este asunto hay dos corrientes de pensamiento. Según el primero, todo incremento en los contratos de seguros de responsabilidad civil puede determinar un incremento de la negligencia: sabiendo que la aseguradora pagará por ellos se puede inducir a la gente a ser más descuidada en su propia conducta. Según la segunda, estar desprotegido de las consecuencias legales de la culpa de otro no tiene mucho sentido para el comportamiento de la genere, mientras que las consecuencias sociales de la gente envuelta en accidentes de coche podría ser peor si no se consiguen compensaciones.

La última de estas ideas ha prevalecido en Italia así como en todas partes. Las practicas del mercado encuentran incluso una forma de garantizar parcialmente que los particulares continúan teniendo un interés propio en una conducción responsable: el esquema contractual “bonus-malus” de acuerdo al cual cada año sin accidentes supone una disminución en el precio del seguro del año siguiente, y viceversa. Incluso si la fórmula “bonus-malus” no es obligatoria, y el conductor puede solicitar un contrato donde el precio esté fijado, tal contrato es más caro con lo cual la gente no se decide por él.

Así, los seguros de responsabilidad civil derivados de accidentes de circulación pasan a ser obligatorios, y hoy en día un vehículo no puede circular sin seguro. El seguro tiene que cubrir tanto a las personas como a las cosas, hasta una cantidad determinada. Hay un Acto específico que regula la materia, al margen del Código de circulación, que es la Ley 990 de 29 de Abril de 1969, posteriormente modificada por la Ley 54 de 26 de Febrero de 1977 y el Decreto Legislativo 173 de 26 de Mayo de 1997. El artículo primero establece el principio de obligatoriedad del vehículo individual- base del seguro. En este sentido, cada vehículo está cubierto por un seguro con independencia de quien lo conduce, e incluso si conduce sin el permiso del propietario. Cuando se firma el contrato, la compañía de seguros de acuerdo a los principios generales de la ley civil podría ser responsable frente al asegurado. Además la compañía aseguradora tiene que pagar a la tercera persona incluso en los caos en que su propia responsabilidad hacia el cliente este limitada por el acuerdo (en límites fijada por la ley). En tales casos, la compañía de seguros tendrá una acción de repercusión a su cliente.

¿Pero qué pasa cuando un accidente es provocado por un vehículo que no está asegurado o que escapa y no puede ser identificado, o incluso que está cubierto por una compañía que se va a la ruina? Los arts. 19 a 21 establecen la creación de un fondo de garantía, que cubra la mayoría de estos casos (accidentes mortales, lesiones graves o permanentes en accidentes). Según el art. 31 el fondo es constituido gracias a un porcentaje de cada contrato individual de seguros de responsabilidad civil automovilística que se firma. Así, que cada compañía de seguros autorizada contribuye al fondo, y tiene que hacerlo por un periodo de tres años. Según el art. 29, la compañía de seguros tiene una acción legal para dirigir la acción al responsable del accidente no cubierto por el seguro o no identificado o contra la compañía de seguros envuelta en un proceso de bancarrota. Los artículos 22-26 de la ley 990/1969 regulan los procedimientos de devolución y su fase judicial. Para evitar procedimientos judiciales innecesarios, la acción puede ser satisfecha solamente después que una petición formal de consolidación se envía a la compañía de seguros y pasan sesenta días desde su recepción (artículo 22). El artículo 23 prevé la implicación necesaria, en el procedimiento judicial iniciado por la tercera parte contra la compañía de seguros, de la persona responsable civilmente cubierta por el seguro. Finalmente, el artículo 24 permite al juez asignar una suma provisional a la persona dañada que alega y demuestra estar en un estado de la necesidad urgente.

Estas reglas fueron seguramente un progreso importante para toda la gente implicada en un accidente de coche, y es incuestionable que hoy en día la obligatoriedad del seguro de responsabilidad civil de accidentes de coche es absolutamente necesaria en la sociedad italiana moderna. Incluso así, los problemas aumentan dado que la circulación de vehículos ha incrementado más y más hasta hoy, con graves consecuencias en el número de accidentes.

3. Ley y realidad - un partido duro en un mercado no tan libre

Ahora veamos qué se está revelando como incorrecto sobre el seguro obligatorio para los daños originados por la circulación de vehículos. Es siempre difícil decir quién tiene la culpa de ser el primero en romper los acuerdos sociales no expresos, y es justo el caso de la relación entre las compañías de seguros y los consumidores privados. De todas formas, la realidad de tal relación es hoy en día particularmente mala, y todavía tenemos que examinar la situación que comienza en uno de los dos lados y termina en el otro. Así pues, una cosa a tener en cuenta es que muchos accidentes, en Italia por lo menos, han resultado ser accidentes falsos, es decir que hay muchos fraudes contra las aseguradoras. A menor nivel, los accidentes verdaderos han sido a menudo el punto de partida para pedir un reembolso mayor que el correcto. Este estado de las cosas, desde el punto de vista de las aseguradoras, hace este tipo de seguros no rentables en comparación con otros. La asociación nacional italiana de compañías de seguros (A.N.I.A.) ha culpado siempre a los fraudes pequeños y más grandes para justificar la hostilidad del lado de las compañías en la compensación de los daños. Tal hostilidad se ha revelado desde hace tiempo en procedimientos de pago no finalizados más que por controles eficaces, con el resultado de dañar más a la gente sin preparación y honesta que en una necesidad de combatir a los verdaderos impostores. Por otra parte, estaba el tema de los precios.

Los precios han sido regulados durante mucho tiempo indirectamente por la ley, debido a la relevancia que todo el sector asume con la Ley 990/1969. En los setenta y ochenta las compañías de seguros contrataban con los gobiernos pidiendo incrementos; por ley, ellos no podían negarse a firmar un contrato si lo solicitaba el propietario de un vehículo, y sufrieron grandes pérdidas, con posibles efectos en todo el mercado de seguros y en definitiva en la economía nacional. Las compañías de seguros, como los bancos, eran grandes inversores en la industria nacional y ha sido siempre fácil para ellos amenazar con retirarse. Así que, los gobiernos aceptaban las exigencias de las aseguradoras, y los precios crecieron, ayudados también por un incremento general en esas dos décadas. Con el paso del tiempo, la libertad de mercado llega a este sector también. Las políticas de la Unión Europea anteriores y posteriores al Tratado de Maastricht apoyan el libre mercado en todos los sectores de la economía de los estados miembros. Sobre seguros, el mercado italiano estaba bastante cerrado y fue bastante difícil para las compañías extranjeras tener acceso a él y llegar al consumidor italiano. De todas formas, el sistema de precios cerrados, con el gobierno determinando los precios de acuerdo a los principios generales de la ley y la confrontación con las compañías de seguros (nacionales), era algo bastante diferente a los objetivos de la Unión Europea. Fue pronto claro que este sistema tenía que cambiar completamente, y que la liberalización de los precios era un paso necesario para la unificación con el mercado europeo. Fueron momentos de entusiasmo. Todo parecía bien, se dijo que la liberalización produciría una bajada de precios, argumentando que el libre mercado y la competencia entre las empresas italianas y las nuevas empresas extranjeras tendría efectos positivos para los consumidores. No fue durante mucho tiempo cierto que cuando un servicio tenía que ser obligatorio para los individuos tenía que ser controlado por el gobierno.

Pero las cosas fueron por un camino diferente. En los años noventa, todas las grandes corporaciones aumentaron sus precios como no había sucedido antes, en el sistema de mercado regulado. Las razones declaradas por las empresas y por ANIA eran siempre las mismas: la no-rentabilidad del mercado debido al alto número de accidentes y los grandes y pequeños fraudes. En el caso específico y más importante de accidentes con heridas leves se criticó también la actitud de médicos italianos que reconocían casi siempre un pequeño coeficiente de invalidez (1-3%), lo que incrementaba considerablemente los costes. Además, durante mucho tiempo hubo una gran incertidumbre acerca de cómo calcular la cantidad de dinero necesaria para compensar el daño sufrido, lo que incrementó los costes de litigación. Por otro lado, se vio que malas organizaciones estaban presentes en las compañías de seguros y especialmente en oficinas relacionadas con la responsabilidad civil en accidentes de coche, y esto fue el hecho fundamental para el incremento de precios. A menudo como sucede en las oficinas públicas italianas, la falta de tecnología y el número excesivo de empleados ( y salarios) estaban presentes en las compañías de seguros también. Un papel importante en la consecución de altos beneficios fue jugado por personas ajenas y profesionales trabajando en sectores relacionados con los accidentes de coches (psicólogos, abogados, mecánicos y tasadores). Pero incluso esto no fue suficiente para explicar completamente el increíble aumento de los precios. Sospechas sobre acuerdos clandestinos entre las principales compañías aseguradoras contra la consecución de un verdadero mercado libre y manteniendo beneficios mayores que lo normal fueron creciendo al mismo tiempo que los precios.

Pronto los precios fueron más altos que en cualquier otro país de Europa; las compañías de seguros dijeron que incluso esto era debidos particularmente al gran número de accidentes fraudes en Italia. Los procedimientos de compensación continuaban siendo muy largos. Sin un abogado pidiendo una respuesta formal y amenazando con procedimientos legales todo el tiempo, incluso simples casos continuaban esperando meses e incluso años. Los procedimientos legales continuaban siendo necesarios, aun si no debería ser así, y eran largos y caros. Cuando había un daño físico a una persona era frecuente intentar seguir un procedimiento criminal contra el conductor para hacer presión a la compañía de seguros, pero amenazando directamente al asegurado de la posible condena criminal. Por otra parte, demostró ser especialmente difícil conseguir una pronta y eficaz compensación del fondo de garantía, gestionado negligentemente por la compañía de seguros, incluso en casos donde era muy necesario.

Conforme acababa el siglo, estaba claro para todos por lo menos que la situación era crítica. Ahora era el momento para las autoridades públicas de intervenir de nuevo, incluso en el nuevo contexto de un sistema de "mercado libre" en un contexto europeo abierto.

4. Intentos de solucionar los problemas y asuntos eternos - los últimos años

La situación de los precios en los contratos de seguro, con la llegada del nuevo siglo, se empeoraba para los consumidores privados. En comparación con el sistema regulado del mercado, ahora había muchas más clases de ofertas: los precios podrían ahora ser diferentes no solo sobre la base del "bones-malus", sino también en lo referente a la edad y al tipo de contratista (las mujeres son favorecidas al considerárseles conductoras más cuidadosas que los hombres) y a la región de origen. Por otra parte, algunas grandes compañías extranjeras habían entrado en el mercado y una nueva categoría de compañías "baratas" surgió: las llamadas "compañías-teléfono", que redujeron los costes eliminando la necesidad de una oficina tradicional, con paredes, estructuras y empleados. Ahora es posible tener relación con la propia compañía de seguros por teléfono, o e-mail.

Así, bastante impredecible, la tasa efectiva anual de precios incrementó en el año 2000 y 2001 entre un 50 y un 120% más que el año anterior. Y a esto le siguió un periodo de crecimiento, no de estancamiento. En 1999 el gobierno D’Alema reaccionó a la subida considerable de precios congelando por decreto los incrementos del año siguiente. Este tipo de decisiones, criticadas como ejemplo del sistema regulado de mercado, no ayudó: al año siguiente el incremento fue incluso mayor que antes…

No fue hasta bastante tiempo después que la autoridad nacional para el mercado libre abrió una investigación en todo el sector. Los resultados confirmaron las peores sospechas. Se descubrió la existencia de una base de datos, compartida entre las principales compañías aseguradoras, usada para determinar los precios de una manera uniforme y predeterminada. Grandes sanciones golpearon a todas las compañías, y los procesos judiciales seguidos confirmaron las determinaciones de la Autoridad.

En los mismos años, una nueva Ley fue promulgada por el Parlamento, intentando regular otros aspectos del problema. Era la Ley 57 de 5 de Marzo de 2001. El tema de los precios fue regulado con transparencia, respeto a la filosofía del libre mercado. Las compañías de seguros fueron compelidas a declarar los precios aplicados a las nueve categorías de consumidores y empresas especificadas en el art. 1 (edad, tipo y clase de coche fueron los elementos que se tuvieron en consideración). Estos precios ahora tienen que ser publicados y estar visibles para los consumidores en las agencias de seguros. Además, tienen que comunicar con antelación a la autoridad nacional de estudio de los seguros (ISVAP) y al Consejo Nacional de Consumidores (CNCU). ISVAP gano más poder (artículo 2).

La nueva ley estaba orientada a la solución de problemas: normas específicas para temas específicos, no pretendían regular el sistema completo. Al margen del tema de los precios la otra cuestión a resolver fue la extensión exhaustiva de los procesos de compensación. El artículo 3 garantiza al consumidor el derecho a tener acceso a los actos finales del procedimiento, en el marco de que es proporcionado por los organismos públicos por la Ley 241 de 1990. Finalmente el artículo 5 establece un plazo de sesenta días para finalizar el proceso de devolución en los casos más sencillos ( no hay daño a terceros, demandas presentadas cumplimentando los formularios legales), o de noventa días desde la recepción de los documentos médicos en caso de accidentes con daño físico a personas. El tema de la determinación de la cantidad de dinero a pagar como compensación de los daños físicos fue por primera vez solucionado por la ley, incluso para los daños menores ( hasta un 9% de incapacidad permanente).

Y ¿ ahora qué? El enfoque de la ley 57 era bueno, pero insuficiente. Además, los problemas de imposición todavía hacían algunas de las nuevas provisiones inefectivas, especialmente en el sur y en las grandes ciudades. Y los precios, incluso después de la intervención de la Autoridad Nacional, continuaban siendo mayores que en otros países europeos. El sistema de libre mercado es todavía incontestable, como lo es la obligatoriedad de los seguros de responsabilidad civil derivados de accidentes de coche. En todo caso, estos dos principios parecen ser contradictorios y compelen a la autoridad pública a buscar nuevos caminos para limitar la ineficiencia. El mercado libre, según la teoría económica neoclásica, debería ser una solución en si misma, y este es el punto de vista europeo. El mercado libre, de todas formas, en ocasiones tiene que ser hecho cumplir por el Estado… esta es otra contradicción, pero cierto. Hoy en día, el mercado libre impone políticas de seguros a través de cuerpos independientes ( en Italia, la brigada anticorrupción y el ISVAP), y los dos elementos necesarios para su efectivo cumplimiento están suficientemente claros: recursos y poderes para averiguar las violaciones y el poder de imponer sanciones efectivas. En ambos campos, hay un largo camino por recorrer.

Último pero no menos importante es el papel destacado que deben jugar las asociaciones de consumidores. Su primer paso es: averiguar y denunciar las posibles violaciones, acuerdos contra el libre mercado y compañías de seguros ineficientes que contribuyen a hacer de este sector de la economía uno de las cuestiones primordiales a resolver. Esto debería ser el punto de partida de las actividades sucesivas de las organizaciones independientes, a menudo tímidas para empezar procedimientos de investigación cuando todavía la opinión pública no los considera como problema de primera envergadura de la agenda nacional.